En lo que se refiere a nuestros vecinos del norte, a pesar de transcurrido más de un siglo desde el término de la Guerra del Pacífico, las relaciones con el Perú y Bolivia continúan -nos guste o no- influenciadas por el resultado de aquel conflicto. Si bien con el primero de esos países se espera que la curiosa decisión del 2015 de la Corte Internacional de Justicia (que asignó al llamado “Mar de Grau“ un triángulo de 50.000 kilómetros cuadrados de Zona Económica Exclusiva) sea el último intento peruano de reacomodo territorial, con Bolivia la cuestión del Río Silala (y las permanentes aspiraciones marítimas de los gobiernos de la Paz) aseguran que con ese segundo vecino las cuestiones territoriales seguirán -más allá de cualquier intento chileno- marcando la agenda bilateral.
Asumida esta realidad, y considerando que una frontera acordada y reconocida por ambos partes es esencial para el desarrollo de relaciones bilaterales de conveniencia mutua, resulta apropiado preguntarse por el estado de la relación limítrofe con Argentina. ¿Será cierto, como sigue repitiendo gran parte de nuestra clase política, que con este tercer vecino nos espera un futuro brillante y sin problemas?
La compleja situación legal, política, geopolítica y geoestratégica generada a partir de 2009 por el doble reclamo argentino de plataforma continental en la Antártica Americana y en áreas del Mar Austral (incluido un territorio de la superficie de la Isla Grande de Chiloé situado dentro de la proyección legal de las Islas Diego Ramírez) parece indicar lo contrario: al sur del llamado Punto F del Tratado de Paz y Amistad de 1984, las cuestiones limítrofes con Argentina no están, de ningún modo, resueltas.
Es en este escenario en el que, a nuestro juicio, resulta también de importancia material no perder de vista -y revisar en detalle- el caso del tampoco resuelto límite en el “Campo de Hielo Patagónico Sur”. En 1991, cuando Chile recién había comenzado a normalizar su democracia (en el contexto de un escenario internacional caracterizado por el término de los gobiernos militares del Cono Sur, la reunificación de Alemania, el avance del proceso de integración europea y el declive final de la Unión Soviética), el principal objetivo de nuestra política exterior pasó a ser aquel de la “reinserción internacional”. Conforme con ese axioma político, bajo una “mirada innovadora” de corte “universalista” y “americanista”, Chile se propuso fortalecer su “inserción regional” privilegiando procesos de interacción política, económica y comercial en los que pretendió desempeñar un rol que nos recuerda aquel del “mejor compañero del curso”.
En ese marco conceptual, mientras las fronteras pasaron a ser “áreas de integración”, algunos consideraron que las cuestiones de los límites eran “resabios de la época de las dictaduras”. Por lo mismo, los límites internacionales pasaron a ocupar un lugar secundario frente a la “unión de los pueblos hermanos”, que con todo entusiasmo por entonces promovía buena parte de la nueva cúpula política chilena.
La “integración regional” de la década de 1990 suponía una interpretación idealista de las relaciones internacionales e incluía, además, la “juridificación” de la toma de las decisiones de política exterior. A lo largo de las tres últimas décadas este axioma a veces “academicista”, a veces ideológico, se hizo paradigma y, en definitiva, terminó por permear a toda nuestra institucionalidad. En un comentario de coyuntura valga anotar que es este tipo de interpretación esencialmente “racionalista jurídica” y voluntarista lo que explica la fascinación de nuestra diplomacia con el ritual de la cooperación bajo el Tratado Antártico. A partir de este tipo de interpretaciones que han transformado en el “onceavo mandamiento” el “respeto a los tratados”, con insistencia Chile ha evitado asumir el conflictivo escenario geolegal y geopolítico antártico post 2001-2009, fechas a partir de las cuales se verificaron diversos reclamos “totalmente legales” de territorios submarinos al amparo de la normativa del Derecho del Mar sobre la Plataforma Continental Extendida más allá de las 200 millas. El reclamo territorial argentino sobre el lecho y el subsuelo de la Antártica Americana es sólo uno de ellos.
Otro “botón de muestra del ‘nuevo espíritu’ de la década de los 90” lo constituye la ya célebre frase del ex Presidente Patricio Aylwin, quien al enterarse de la pérdida del territorio de Laguna del Desierto a Argentina declaró: “Qué importan pedacitos más, pedacitos menos”. En esa misma línea de pensamiento deben incluirse los dichos del ex Canciller José Miguel Insulza, quién, refiriéndose al Campo de Hielo Patagónico Sur, en 1999 declaró que esa parte del territorio nacional “es una zona más inaccesible que para la Argentina. Los argentinos llegan a los Hielos por el Parque Nacional de Los Glaciares, que es un complemento del parque. En el caso de Chile, el parque es todo Campo de Hielos Sur, íntegro. Por eso yo siempre dije que por el tema de accesibilidad íbamos a perder, siempre íbamos a llegar tarde. Por eso es que nunca entendí la oposición en Chile, porque si a alguien le convenía tener la frontera definitiva y definida, era, justamente, a Chile. Kilómetros más, kilómetros menos, lo digo francamente”, (RODRÍGUEZ, Eduardo, BROWNNE, Bonnie, BARROS, Carolina. Hielos de la Paz, 1999, pág.74).
Sobre el mismo asunto, también en 1999, el señor Insulza agregó: “Cuando en un viaje a Buenos Aires, [el canciller argentino] Guido Di Tella me condecoró con la Orden del Libertador General San Martín”…. “yo le comenté en broma que, después de tantas vicisitudes, me iba a ahorrar el discurso e iba a decir solamente: “Gracias, realmente me lo merezco” (Idem).
Todo indica que la “política del buen compañero” permitió que para gran parte de nuestras élites el valor del territorio nacional se desdibujara en favor de un idealismo que, desde una perspectiva histórica, se alejaba de la tradición de política vecinal marcada por -por ejemplo- por las políticas exteriores del “Frente Popular” del Presidente Aguirre Cerda, de la “Revolución en Libertad” del Presidente Frei Montalba, y de la “Vía Chilena al Socialismo” del Presidente Allende. ¿Habían cambiado tanto los tiempos?
Errores conceptuales
Volviendo al presente, resulta preocupante el desconocimiento de la opinión pública nacional respecto de los efectos permanentes para nuestro país del “Acuerdo entre la República de Chile y la República Argentina para precisar el recorrido del Límite desde el Monte Fitz Roy hasta el Cerro Daudet” (Diario Oficial, Nº 36.419, del 22 de julio 1999). Este instrumento bilateral intentó dibujar un nuevo límite en la llamada “Sección A” del Campo de Hielo, más precisamente entre el Cerro Murallón y el Cerro Daudet (distante aproximadamente 115 km hacia el sur). Para ello se empleó, esencialmente, una imagen satelital SPOT y coordenadas geográficas de puntos y cumbres. No obstante, dejó pendiente la traza en el tramo entre el Cerro Murallón y el Cerro Fitz Roy (hacia el nor-noreste y distante aproximadamente 65 km), entregando a la Comisión Mixta de Límites Chile-Argentina la responsabilidad de demarcar el límite en esta segunda extensión llamada “Sección B”. Ello, previo levantamiento cartográfico de escala 1:50.000.
En todo esto, un primer inconveniente se refiere a que el Acuerdo de 1998 entrega la responsabilidad de delimitar a esa Comisión Mixta de Límites, lo cual es contrario a la función y atribuciones que ambos países le entregaron a dicha entidad. En efecto, el Protocolo de 1941 que la regula indica que esa Comisión solo puede asumir la demarcación, pero nunca delimitar, pues esto último ha sido regulado por los tratados bilaterales que conforman lo que podemos denominar “Sistema Jurídico de Límites Chileno-Argentino” (comenzando con el Tratado de Límites de 1881).
Se entiende que en la “Sección A” del Acuerdo de 1998, el límite habría sido establecido por divisorias glaciares (mal llamadas “divisoria de aguas”), divisorias locales de agua, y trazos rectos que cruzan glaciares, lagos, ríos y montes. En este punto es muy importante precisar que la línea en algunos tramos se acerca innecesariamente al Pacífico. En tal sentido cabe traer a colación que, curiosamente, esta traza tiene mucha similitud con la “Poligonal” de 1991, un concepto desechado por ambos países por los problemas que suscitaba para cada Parte, razón por la cual cuesta entender por qué Chile pareció aceptarlo en la “Sección A” del Capo de Hielo Patagónico Sur.
Por otra parte, la mencionada cercanía del límite trazado con los fiordos de nuestras aguas interiores (por ejemplo, en un punto la traza pasa a poco más de 7 kilómetros del área del Seno Andrew) es contraria al espíritu de lo señalado en el Protocolo Adicional al Tratado de 1881 de 1893, el que dispone: “Los infrascritos declaran que, a juicio de sus Gobiernos respectivos, y según el espíritu del Tratado de Límites, la República Argentina conserva su dominio y soberanía sobre todo el territorio que se extiende al oriente del encadenamiento principal de los Andes, hasta las costas del Atlántico, como la República de Chile el territorio occidental hasta las costas del Pacífico; entendiéndose que, por las disposiciones de dicho Tratado, la soberanía de cada Estado sobre el litoral respectivo es absoluta, de tal suerte que Chile no puede pretender punto alguno hacia el Atlántico, como la República Argentina no puede pretenderlo hacia el Pacífico” (Protocolo Errázuriz-Quirno, 1893).
¿Qué justifica entonces que, en una zona de hielos afectada por una evidente dinámica de retroceso, Argentina quede, progresivamente, a escasos kilómetros del Océano Pacífico?
En tanto, en una “Sección B” del área pendiente de delimitación, el trazado del límite se inicia en la cumbre del Cerro Fitz Roy, a partir del cual desciende unas centenas de metros al sur hasta el “Punto A”; allí gira al oeste-suroeste hasta cierto “Punto B”, distante aproximadamente 3,5 km y ubicado en el Glaciar Torre. Desde este última posición (según el Acuerdo de 1998), el límite continúa hacia el oeste. De principal importancia es que no existe en el Acuerdo indicación alguna respecto de cómo, desde el “Punto B”, el límite llega al Cerro Murallón, pudiendo este ir por divisorias locales y regionales de glaciares y de aguas, por las altas cumbres, por poligonales acordadas, o por cualquier otro trazado que se proponga y acuerde, tarea y definición que ha sido delegada a la Comisión Mixta de Límites Chile-Argentina.
Sostenemos que el Acuerdo de 1998 contiene graves errores conceptuales, científicos y técnicos que hacen urgente su revisión por parte de nuestro país. Entre esos errores se cuenta, por ejemplo, el empleo de la expresión geo-científica “divisoria de aguas” como sinónimo de las “divisorias glaciares”, suponiendo que se trata de las mismas cosas, sin considerar que en el lecho de un glaciar puede verificarse un relieve topográfico tal que controla el escurrimiento del agua que genera el glaciar, que puede escurrir en dirección diferente a aquella de la pendiente de la superficie de la masa de hielo.
En términos estrictamente científicos, el Acuerdo de 1998 equivocadamente supone que el relieve del glaciar es inmutable, en circunstancias que su relieve cambia año a año (a veces drásticamente a lo largo de las décadas). Está ampliamente documentado que, con escasas excepciones, los glaciares del Campo de Hielo Patagónico Sur se encuentran en una etapa de reducción de cotas, de volúmenes y cuyas posiciones de frentes sufren un constante e importante retroceso.
A modo de ejemplo baste traer a colación el caso del Lago Dickson, en el Parque Nacional Torres del Paine, cuyas aguas, según el Acuerdo de 1998, eran exclusivamente chilenas, pues las mismas estaban separadas por el Glaciar Dickson de un segundo lago en la vertiente argentina. No obstante, en tiempo reciente el retroceso de este glaciar permitió que ambos lagos se unieran, de manera que, en la actualidad, el Lago Dickson tiene el carácter de “lago binacional”.
Aquí es conveniente agregar que nuevas aplicaciones tecnológicas basadas en sensores remotos montados en plataformas aéreas y/o satelitales, permiten obtener imágenes de la superficie glaciar, y también del relieve subglacial (equipos basados en radar), de manera tal que es total y absolutamente posible confeccionar, en un plazo relativamente breve, un mapa topográfico de resolución mucho más detallada que aquel de escala 1:50.000 mencionado en el Acuerdo de 1998. Este tipo de aplicaciones geo-científicas permitiría caracterizar el relieve subglacial de toda el área aun sin delimitar, especialmente para la “Sección B“, en un plazo de pocas semanas de trabajo en terreno y algunos meses de trabajo en gabinete. Si el gobierno chileno tuviera la voluntad política necesaria, ello podría realizarse en un plazo inferior a un año, y a un costo bastante inferior a aquel de las pesadas compañas de terreno de otrora.
Nuevamente a modo de ejemplo, en pocos meses de trabajo la Dirección General de Aguas del Ministerio de Obras Públicas, responsable del Inventario Público de Glaciares de Chile, ha definido con precisión la divisoria glaciar en todo el Campo de Hielo Patagónico Sur, con la sola excepción del área de la “Sección B” del Acuerdo de 1998. Ese mismo servicio público, y en un plazo de un par de años, ha actualizado la delimitación de todos los glaciares de Chile (el Inventario de glaciares es público y se puede solicitar a la Dirección General de Aguas invocando la Ley de Transparencia).
Considerando lo anterior, resulta anacrónica la posición de la Dirección Nacional de Fronteras y Límites (DIFROL) respecto de nuestra Solicitud de Información Pública Nº AC00370000000293, de fines del año 2016 (18 años después del Acuerdo), en la que informaba lo siguiente “… la Comisión Mixta se encuentra en la etapa inicial de elaboración de la base cartográfica correspondiente …“. Esto, según el citado servicio de la Cancillería, “implica una serie de pasos técnicos de terreno y de gabinete de largo desarrollo.” Curiosamente, es Argentina la que en 2018 culpó a Chile de no responder a su invitación del año 2006 para avanzar en la demarcación del límite. En definitiva, y según un comunicado del Ministerio de Relaciones Exteriores de fecha 18 octubre 2018, la cartografía 1:50.000 aún se encontraba en ejecución, entonces ya 20 años después de la firma del Acuerdo.
Hay confusión
Pese a lo anterior, no faltan funcionarios y “asesores” que repiten en los medios la postura oficial de que “no hay asuntos pendientes limítrofes con Argentina en la zona austral”. Para demostrar lo contrario bastan algunas pocas preguntas. Por ejemplo:
¿Por qué, luego de más de 20 años, aún no se termina de demarcar el límite internacional en el Campo de Hielo Patagónico Sur?
¿Existen razones técnicas para que este proceso haya tomado más de 20 años, considerando que existen imágenes satelitales de alta resolución y otras aplicaciones tecnológicas que permiten dibujar un mapa topográfico del área con precisión mejor que un metro horizontal y vertical, en escalas de mucha mayor que resolución que aquella 1:50.000?
Si para demarcar se está a la espera del citado mapa de escala 1:50.000, entonces ¿cuáles fueron los criterios de delimitación aceptados en 1998?
¿Si no existen asuntos pendientes, porqué Chile ha reclamado a Argentina por diversas publicaciones oficiales que ilustran la línea limítrofe en el sector no delimitado, por ejemplo, cartografía que ilustra estampillas, boletines turísticos e, incluso, el inventario argentino de glaciares?
¿Si lo que resta por hacer es solamente demarcar, es decir, esencialmente colocar hitos en terreno, qué impide informar a la ciudadanía las coordenadas geográficas del límite en la “Sección B” del Acuerdo de 1998?
Es evidente que existe una importante discrepancia entre lo que comunican nuestras autoridades (que aseguran que solo falta demarcar, aunque no precisan el trazado del límite) y el relato de Argentina afirma que el límite está acordado, y sin vacilaciones en documentos públicos ilustra un trazado que corre por la línea pretendida por Argentina durante la discusión del Acuerdo. ¿Cómo entender entonces lo que ocurre?
Parecería razonable “inducir” que el trazado pendiente del límite del Campo de Hielo Patagónico Sur estaría acordado, y que solo resta que las autoridades chilenas quieran hacerlo público.
Si así fuera ¿qué consecuencias geopolíticas permanentes tendría para Chile el acuerdo de 1998? A nuestro juicio, en la denominada “Sección B”, algunas de esas consecuencias son las siguientes:
Pérdida de aproximadamente 1.500 km2 de territorio nacional, si se otorga a Argentina todo el territorio por ella pretendido en esa Sección (un territorio de superficie similar a la de la Provincia de Valparaíso).
Entrega casi total a Argentina de un importante atractivo turístico de clase mundial como lo es el conjunto de cumbres montañosas del grupo Cerro Torre.
Pérdida de más de 135.000 millones de metros cúbicos de agua que, actualmente, son parte de las reservas hídricas del país.
Teniendo en cuenta lo anterior, tal como está planteado en el Acuerdo de 1998, la solución del problema del Campo de Hielo Patagónico Sur no es “igual o mejor” para Chile, como en la época señalaron las autoridades responsables de este asunto que, otra vez, atañe a la integridad territorial del país.
Sobre la base de esta conclusión preliminar, vale también preguntarse. ¿En la aplicación de los criterios preliminarmente acordados en 1998, influye, como lo demuestran varias investigaciones recientes, el cambio climático sobre la extensión, características y dinámica local del Campo de Hielo Patagónico Sur? En el mismo sentido, ¿las modificaciones que se observan en terreno, son solo cambios recientes, o son la continuación de cambios ocurridos a partir de 1881, es decir, verificados desde fines de la denominada “Pequeña Edad de Hielo”?
¿Considerando que, como consecuencia del cambio climático, la extensión, cota y virtualmente todas las características de los glaciares varían significativamente en plazos de una decena de años, qué divisoria glaciar debe emplearse para la delimitación de la “Sección B”? ¿Aquella de la imagen SPOT del Acuerdo (una aplicación tecnológica largamente superada)? ¿La divisoria actual del hielo? ¿Divisorias de hielo y/o aguas futuras previstas en un corto o largo plazo?
¿Pueden esos cambios tener una lectura jurídica y, si es así, es posible sostener que la distribución de la masa de hielo no es aquella pactada en 1881, esto es, a fines de la citada “Pequeña Edad de Hielo” o, a lo menos, desde 1984 Fecha de la firma del Tratado de Paz y Amistad?
¿En el mismo sentido, hay errores y/o omisiones en el Acuerdo de 1998 que jurídicamente hacen imposible para Chile la implementación del mismo?
Por último, y considerando lo dicho más arriba: ¿Es cierto entonces que el Acuerdo de 1998 dejó a Argentina tan cerca de nuestros fiordos que, en el futuro y en la práctica, la implementación de ese acuerdo hará incluso más compleja la comunicación entre Puerto Montt y Punta Arenas?
Una verdad incómoda
Estas y otras interrogantes no resueltas nos permiten afirmar que el citado acuerdo de 1998 no sólo no resolvió el problema del Campo de Hielo Patagónico Sur, sino que más bien generó una cuestión de alcance geolegal y geopolítico sobre cuyos detalles hasta ahora los funcionarios públicos responsables han evadido dar cuenta al país.
Al igual que en el caso de el ahora bien concido asunto pendiente de la plataforma continental de nuestra Provincia Antártica, la cuestión de la delimitación en el Campo de Hielo Patagónico Sur ha sido declarado materia de una “Política de Estado” y, por lo mismo, se ha restado del debate y del escrutinio público. Bajo sucesivos gobiernos la Cancillería ha considerado a este asunto una “cuestión reservada” y/o “solo para especialistas”, entendiendo que se trata de un asunto de política exterior de alcance exclusivamente jurídico y científico-técnico, patrimonio exclusivo de “un grupo selecto de expertos”. No estamos de acuerdo con esta concepción de las cosas. El territorio nacional es patrimonio de todos los ciudadanos.
La experiencia reciente nos demuestra que, en materia de límites e integridad territorial, la implementación de un concepto academicista y racionalista jurídico a cargo del mismo “grupo de especialistas” sólo puede conducirnos a resultados contrarios al interés superior de Chile. Por lo mismo, no vemos razones válidas para que un tema tan sensible como aquel del Campo de Hielo Patagónico Sur deba continuar ajeno a la opinión y al escrutinio de la ciudadanía, especialmente de los ciudadanos de las regiones directamente afectadas (Aysén y Magallanes).
Todo indica que en este asunto estamos en presencia de una “verdad incómoda”, oculta bajo la “reserva de antecedentes” y supuestas tareas aún inconclusas, como insisten en explicar ciertos miembros de la elite política y de la Cancillería, pero que aflora cada vez que el tema es impulsado por acciones concretas de la contraparte (que también desea que se resuelva la situación).
A nuestro juicio, al igual que el caso de la plataforma continental magallánica-antártica, este no es un problema de “kilómetros cuadrados más, kilómetros cuadrados menos”. La experiencia dicta que, para que en esta materia la resolución final sea aceptada por una opinión pública efectivamente informada, se requiere modificar el Acuerdo de 1998 y asentarlo en bases sólidas, especialmente si se considera que para la ciudadanía la ley para la protección de los glaciares, actualmente en discusión en el parlamento, tiene singular importancia.
Nos parece que urge al interés chileno que -en el marco del Derecho Internacional y empleando las mejores aplicaciones tecnológicas disponibles-, el referido acuerdo de 1998 sea objeto de una completa revisión. Estimamos necesario forjar un nuevo proceso de escrutinio y discusión de dicho instrumento, a efectos de eventualmente poder conducir la discusión hacia un escenario que evite errores y asegure un acuerdo satisfactorio para una relación de efectiva mutua conveniencia con Argentina.